책임자 문책보다 토지 불로소득의 사회화가 근본 해결책


- 고영근(토지정의시민연대 정책부장)


  6명이 희생된 이번 용산 참사를 보면서 부동산문제 해결을 위해 시민운동을 하는 한 사람으로서 참담함과 함께 자괴감을 느낀다. 이번 용산 참사를 놓고 논란이 많은 것 같다. 조중동과 청와대, 한나라당, 보수진영 등은 이번 참사의 모든 원인이 전철연(전국철거민연합)과 화염병에 있다며 배후론과 색깔론으로 여론을 잠재우기 위한 ‘물 타기’를 시도하고 있다.

  반면 야당을 비롯해 시민사회와 진보진영 등은 김석기 서울지방경찰청장과 원세훈 행정안전부 장관의 ‘목 날리기’에만 올 인하는 듯한 인상을 받는다. 물론 이번 사태에 직접적인 책임이 있는 이들의 잘못을 그냥 넘어가서는 안 된다. 사건의 진실을 규명해 반드시 그 책임을 물어야한다. 왜냐하면 6명이나 되는 소중한 생명이 희생되었기 때문이다.    

  하지만 이번 용산 참사를 놓고 이 정도로만 끝난다면 우리는 본질은 놓친 채 여전히 변죽만 울리다가 또 다시 제2, 제3의 용산 참사를 되풀이할지도 모른다. 따라서 철거민 문제를 둘러싼 구조적인 사회악과 이에 대한 해결책을 반드시 찾아야만 한다. 그렇지 않으면 우리는 아인슈타인의 말대로 “역사로부터 아무것도 배우지 못하고 단지 역사를 되풀이하기만 할” 것이다.


* 철거민 문제를 일으키는 만악의 근원, 개발이익

  일반 국민들은 이번 용산 철거민 참사를 보고 많이들 놀랐을 것이다. 하지만 철거민과 관련된 이러한 문제들은 계속 반복되어 왔다. 많은 철거민들이 죽었고, 지금 우리가 살고 있는 아파트도 누군가 피 흘린 자리위에 세워졌을지도 모른다. 이명박 정권이 추진하고 있는 부동산 경기부양으로 인해 지금도 우리나라 전국 방방곳곳에서 이러한 문제들이 진행 중이며 앞으로도 계속 될 것이다.

  그렇다면 이제부터 철거민 문제를 둘러싼 구조적인 사회악을 하나씩 살펴보자.

  먼저 철거민 문제를 일으키는 원인이다. 철거민 문제는 근본적으로 토지문제다. 즉, 개발에 따른 개발이익(즉, 토지불로소득)을 둘러싼 이해관계와 주거권, 생존권의 문제다. 따라서 만악(萬惡)의 근원은 토지불로소득이라고 할 수 있다. 결국 개발이라는 것은 실수요가 아닌 이상 토지 불로소득을 둘러싼 이해관계의 먹이사슬이라 할 수 있다.

  그럼 토지 불로소득을 둘러싼 먹이사슬을 하나씩 살펴보자.
  이번에 참극이 발생한 용산의 합동재개발 방식 철거민 문제만을 놓고 본다면 먹이사슬은 크게 두 편으로 나뉜다. 한편은 ‘개발동맹’이라 불릴 수 있는 사람들로 정부와 건설회사(삼성․포스코․대림 등의 재벌), 용역업체(철거대행 깡패), 개발조합(지주), 경찰, 언론 등이다. 반대편은 ‘개발반대 동맹’으로 철거민과 철거민을 대상으로 운동을 하는 철거민 단체 등이다.

  그럼 여기에서 토지 불로소득의 파이가 어떻게 분배되는지 살펴보자. 먼저 정부는 건설회사와 조합의 건설계획을 허가해줌으로써 본격적인 개발이 시작된다. 정부의 허가로 인해 엄청난 토지 불로소득이 발생하기 시작한다. 이 과정에서 정부 관계자들은 돈을 받기도 하고 자신들이 직접 개발될 지역에 투기를 해 돈을 벌기도 한다. 박정희 이후로 전두환, 노태우 등의 군사정권은 대규모 개발을 통해 통치자금을 마련하고 비자금을 만들기도 했다.


* 용산 재개발을 ‘속도전’으로 밀어붙인 박장규 용산구청장

  우선 정부와 관련된 이들이 토지 불로소득이라는 파이를 크게 한번 베어 먹는다. 대부분의 경우 이들은 지주이기도 하다. 그래서 김지하 시인은 재벌, 국회의원, 고급공무원, 장성, 장차관을 가리켜 오적(五賊)이라고 불렀다. 이들 오적의 공통점은 모두 지주들이라는 점이다. 미국의 사회사상가 헨리 조지가 말한 대로 “어느 시대를 막론하고 땅은 권력의 기반”이기 때문이다.

  이번 용산 재개발의 주무부처는 서울시청과 용산구청이다. 잘 알려진 것처럼 이러한 개발은 대략 몇 년 정도가 걸리지만 이번 용산 재개발은 단 4개월 만에 이루어졌다고 한다. ‘세입자들은 떼 잡이들’이라는 망언을 해 많은 비난을 받고 있는 박장규 용산구청장은 건설업자 출신으로 이번 용산 재개발을 밀어붙인 장본인이다.

  지난 구청장 선거와 이번 용산 재개발 추진을 놓고 지금까지 박장규 용산구청장을 둘러싼 잡음은 끊이질 않았다. 사실 지자체의 장들이나 시의원들은 박장규 씨처럼 건설업자 출신들이 대부분이다. 거기에 건설사 사장 출신인 이명박 씨가 대통령이 되었으니 용산 재개발은 소위 ‘속도전’으로 밀어붙일 수 있었다.  

  정부 관계자들이 토지 불로소득을 챙기고 나면 지주들인 개발조합이 건설 회사를 통해 건물을 짓는다. 형식상으로는 조합이 건설 회사를 고용해 건물을 짓는 게 당연한 것이지만 대부분의 경우 오히려 건설 회사가 갑(甲)이 되고 조합은 을(乙)이 된다.

  지금 우리나라의 개발 방식은 건설 회사가 많은 권한을 가지게 되어있는 구조다. 그래서 지주 중에서도 분양대금을 제대로 납부하지 못하면 재정착을 하지 못하고 다른 곳으로 밀려나게 된다. 두꺼비한테 속아서 헌집 줬는데 새집도 못 받고 쫓겨나게 되는 셈이다.

  가난한 사람들은 서울 외곽으로 몰아내고 대신 중산층 이상의 부자들만 서울을 차지하게 만드는 것이 바로 한나라당의 장기집권 전략 가운데 하나이다. 서울을 부자들만 사는 자신들의 텃밭으로 만들겠다는 것이다. 서울만 차지하면 앞으로 계속 장기집권을 할 수 있기 때문이다. 어차피 경상도는 앞으로도 계속 죽어라 한나라당만 찍어줄 테니 말이다.  


* 세입자가 철거민으로 둔갑하는 순간  

  이제 본격적으로 건물을 지으려면 기존 건물을 모두 부수고 세입자들을 내보내야만 한다. 바로 여기에서 철거민 문제가 발생한다. 세입자로 잘 살고 있던 사람들이 어느 날 갑자기 철거민으로 둔갑하는 순간이다. 세입자 중에서도 이번에 용산에서 문제가 불거진 사람들은 주거 세입자들보다는 상가에 세 들어 장사를 하던 자영업자들이었다. 주거 세입자들이야 다른 곳으로 이사를 가면 그나마 낫겠지만 상가 세입자들은 지금까지 장사를 해오면서 쌓은 소위 권리금과 상권이 갑자기 사라지게 되는 셈이다.  

  이번 용산 철거민 참사의 근저에는 바로 이러한 문제가 똬리를 틀고 있다. 즉, 지주들의 사유재산권과 주거 세입자들의 주거권, 상가 세입자들의 생활권이 서로 충돌하고 있는 것이다. 토지사유제를 채택하고 있는 나라 중에서도 유독 우리나라는 지주와 세입자 중에서 지주의 권리가 훨씬 더 강하다.

  반면 우리나라는 개발이라는 명목으로 시행하는 광범위한 토지수용에도 매우 관대한 편이다. 그래서 토지를 수용 당한 지주 중에서도 토지보상에 불만을 품은 사람들이 때때로 사고를 일으키기도 한다. 대표적인 사례가 토지보상에 불만을 품어 남대문에 불을 지른 사건이다.

  남대문 화재사건과 이번 용산 철거민 참사 모두 토지문제 때문에 일어난 화재사건이라는 공통점이 있고, 양쪽 모두 그 밑바탕에는 토지문제를 둘러싼 이해관계와 갈등이 똬리를 틀고 있다. 두 사건 사이에 다른 점이 있다면 전자는 지주가 보상에 불만을 품어 남대문에 불을 지른 것이고 후자는 세입자가 보상과 생존권을 요구하다 불에 타 죽은 것이다.    

  건설회사와 조합이 상가 세입자들에게 퇴거를 요구하면 세입자들은 가게에 투입한 자본과 설비, 단골손님, 간판 브랜드, 상권 등이 한순간에 날아가 버리게 된다. 따라서 상가 세입자들은 수 천만 원에서 수 억 원을 들여 일군 권리금과 상권의 보상을 요구하게 되고 건설회사와 조합은 그냥 나가라고 몰아붙이게 된다.


* 철거용역 깡패들과 경찰의 짝짜꿍, 무관심한 언론들

  여기서 세입자들이 쉽게 나가지 않으면 등장하게 되는 사람들이 바로 용역업체 즉, 철거대행 깡패들이다. 용역은 건설회사와 조합의 사주를 받고 경찰과 함께 움직인다. 용역들은 철거민들을 내쫓기 위해서라면 온갖 비인간적인 수단도 마다하지 않는다. 욕설 및 혐오감주기, 기물파괴, 성추행으로 모멸감주기, 폭행, 살해위협, 방화, 사람이 있는 건물의 강제철거 등등.

  여기에 경찰도 용역업체의 이러한 불법행위를 방조 내지 묵인하면서 철거민을 몰아내는데 암묵적으로 협조한다. 때때로 경찰 간부들은 건설회사와 조합으로부터 뇌물을 받기도 한다. 이번 용산 참사에서도 경찰과 용역업체의 합동 진압작전이 밝혀져 현재 많은 논란이 되고 있다. 하지만 용역과 경찰이 한 편이라는 걸 알면 이는 논란꺼리도 안 된다.

  이번 용산 참사가 기존의 철거과정과 다른 점은 용역이 아닌 경찰특공대가 직접 나서서 철거민을 몰아내려했다는 것이다. 이점이 바로 이명박 정권이 국민들에게 보여준 이명박 정권의 본질이다. 즉, 개발독재시대로의 회귀(回歸)이다.  

  철거과정에서는 언론들도 한편이다. 일반적으로 언론들은 철거민 문제를 잘 다루지 않는다. 이러한 경향은 우리 사회의 지식인들이나 학자, 시민사회도 마찬가지이기는 하다. 철거민 문제라면 일단 꺼리는 분위기다. 특히 언론사는 건설회사로부터 광고를 받는 이해당사자들이기 때문에 굳이 건설회사의 심기를 건드리려 하지 않는다. 그리고 조중동과 같은 언론사들은 자신들이 엄청난 지주이기도하다.

  대부분의 경우 언론들은 누군가 하나 죽어나가야 관심을 보이면서 보도를 하기 시작한다. 1997년 행당동 철거민의 증언에 따르면, 철거민들이 언론사에 취재를 요청했더니 “피를 흘려야 보도할 수 있다”는 응답이 고작이었다고 한다. 그렇기 때문에 철거민들은 언론들의 관심을 끌어 자신들의 상황을 알리기 위해서라도 위험한 과격투쟁을 하려고 한다. 이런 점에서 언론들도 반성할 필요가 있다. 이번 용산 철거민 참사를 놓고 조중동이 배후론과 색깔론을 내세우며 보도하는 행태를 보면 이들이 과연 누구 편이지 쉽게 짐작할 수 있을 것이다.


* 토지불로소득의 사회화가 근본적 대안

  지금까지 살펴본 것처럼 토지불로소득을 둘러싸고 복마전처럼 얽힌 이해관계와 먹이사슬은 아주 복잡하다. 사실 우리나라 국민 모두가 이러한 먹이사슬에 연관되어있다고 해도 과언이 아니다. 국민들도 모두 토지불로소득을 얻으려하고 정치권은 이를 악용해 자신들의 권력욕과 탐욕을 채운다. 지난 뉴타운 총선을 보면 쉽게 알 수 있다. 결국 이번 용산 참사는 토지불로소득을 얻으려는 국민들의 탐욕도 근본적인 원인 가운데 하나이다.

  그렇다면 이러한 철거민 문제를 어떻게 하면 근본적으로 해결할 수 있을까? 국민들이 탐욕을 부리지 않으면 될까? 그런 걸 기대하기는 불가능할 것이다. 따라서 국민들이 탐욕을 부리지 못하도록 제도를 바꾸어야만 한다. 물론 국민들의 의식이 함께 바뀔 필요도 있다. 이미 설명한대로 철거민 문제의 근본적인 원인은 개발이익이라는 토지불로소득에 있다. 따라서 토지불로소득을 사회가 환수해야만 한다.

  토지불로소득을 완전히 환수하지 못한다 하더라도 개발에서 발생하는 토지불로소득을 어느 정도만 환수하면 철거민 문제와 주거 문제를 해결할 수 있다. 토지불로소득을 원천 봉쇄하거나 환수한다면 개발이익을 노리는 개발은 사라질 것이고 철거민들이 발생하는 것을 많은 부분 예방할 수 있다. 실수요에 따른 개발이라면 지금처럼 철거민들을 마구 몰아내면서 하지는 않을 것이다. 사실 지금처럼 철거민들을 마구 몰아내면서 개발을 하는 이유는 대부분 투기수요이기 때문에 수익률을 극대화하기 위해 피도 눈물도 없는 개발을 몰아붙이기 때문이다.

  토지불로소득을 예방하거나 환수하기 위한 가장 좋은 방법은 토지가치를 사회가 공유하는 것이다. 지대(地代)를 과표로 한 토지가치세는 바로 이러한 토지불로소득을 원천봉쇄하면서 토지가치를 환수할 수 있다. 대부분의 개발에서는 개발이익의 분배와 개발손실의 부담을 둘러싸고 정부, 사업지구 및 그 주변의 토지권리자 간에 이해관계가 대립되어 그 조정이 매우 어려우며 때로는 강한 집단민원으로까지 발전되어 사업을 지연시키는 경우도 있다.

  그런데 토지가치세를 부과하면 개발에 따른 토지가치 상승분은 세액이 인상되어 환수되고 토지가치 하락분은 세액이 낮아져 자연스럽게 보상이 되므로 이러한 장애요인이 상당부분 완화된다. 물론 토지보상 문제가 공공개발 과정에서 야기되는 갈등의 유일한 원인은 아니지만 그 핵심적인 원인이 된다는 점은 분명하다.      

  또한 토지가치세는 개발의 민주성을 높여준다. 정부가 개발계획을 사전에 발표하면 토지투기가 발생한다든지 지가가 급등한다든지 개발손익을 둘러싼 집단민원으로 번질 것을 우려하여, 중요한 개발계획은 비밀리에 준비하여 기습적으로 시행하는 경우가 많다. 이렇게 되면 많은 사람의 생활에 중대한 영향을 주는 개발계획이 주민의사를 제대로 수렴하지 못한 채 졸속으로 추진될 뿐만 아니라, 개발계획의 비밀이 계획당국과 줄이 닿는 소수에게 유출되어 또 다른 부패를 야기하게 된다. 토지가치세를 부과하면 토지투기의 우려가 없고 토지가치에 관한 한 개발이익의 환수와 개발손실의 보상이 저절로 이루어지므로 정부는 개발계획을 사전에 충분히 공개하고 주민의 여론을 수렴하여 개발을 진행할 수 있다.

  물론 토지가치세를 부과해도 상가 세입자의 생활재건 보상은 토지가치세만으로 해결이 안 된다. 상가 세입자의 권리금과 상권 등과 같은 무형의 권리는 앞으로 생활권이라는 차원에서 더욱 정밀하게 연구되고 정당한 보상방법과 적절한 기준도 마련될 필요가 있다. 하지만 토지가치세가 실시된다면 지금처럼 토지불로소득을 노린 개발은 발생하지 않을 것이고 타인의 생존권을 위협해가면서까지 개발을 추진하는 일은 없어질 것이다. 따라서 지금과 같은 용산 참사는 다시는 일어나지 않게 된다.


* 철거민 문제를 위한 단기적인 대책들

  토지가치세가 도입되어 실시된다면 철거민과 관련한 많은 문제들이 자연스럽게 해결되겠지만 그 이전에라도 철거민 문제를 어느 정도 해결하기 위해서는 단기적인 대책들도 필요하다. 먼저 철거민의 주거권을 심각하게 침해하는 ‘택지개발촉진법’을 주거권에 초점을 맞춘 법으로 개정해야 한다. 그리고 행정대집행과 명도소송에 의한 강제철거라 하더라도 인권침해를 방지하기 위해 사람이 있는 생가철거와 기물파손, 철거용역과 경찰의 폭행 및 인권유린, 동절기․장마철․심야․새벽의 강제철거를 법으로 금지하고 엄단해야 한다.

  또한 불가피한 강제 철거의 경우라 하더라도 사회권 규약이 권고한 대로 철거시기의 사전고지가 반드시 이루어지도록 하기 위해 명도소송을 통한 강제 철거의 법적 근거인 ‘민사소송법’과 ‘민사집행법’을 개정하여 사전고지를 의무화해야 한다. 아울러 행정대집행 시 사전고지 절차를 생략할 수 있는 예외 조항을 둔 ‘행정대집행법’을 개정하여 예외 없는 사전고지를 의무화해야 한다.

  주거에 대한 대책이 없는 철거 관행을 근절하기 위해서는 모든 개발 사업에서 철거를 당하는 모든 세대에 대한 적절한 주거대책을 법으로 의무화해야 한다. 현재 도시환경정비 사업지구와 민간개발 사업지구의 세입자와 미등재 무허가 주택 가옥주에 대해서는 주거 대책이 전혀 없는 실정이다. 공공개발 사업뿐만 아니라 민간개발 사업에서도 개발이익의 일정 비율을 환수하여 공공임대주택과 임시주거시설(가이주단지) 등을 건립하도록 법으로 의무화해야 한다.

  그리고 공공임대주택의 임대료를 서민 주거복지 차원에서 인하해야 하며 보증금에 대해 장기 저리융자를 해야 하고 상대적으로 부담이 큰 보증부 월세보다는 전세 방식으로 최대한 전환해야 한다. 공공임대주택 입주권을 보장 받은 세입자가 이를 포기하고 대신 주거 이전비를 받아 떠나는 이유는 공공임대주택의 보증금과 월세를 감당하기가 매우 힘들기 때문이다.


* 토지불로소득을 둘러싼 무지와 야만을 이제는 끝내자

  이번 용산 참사에 대해 ‘난장이가 쏘아 올린 작은 공’을 쓴 소설가 조세희 씨는 우리나라에는 ‘도둑들’ 아니면 ‘바보들’ 밖에 없다고 말했다. 문제의 핵심을 찌르는 뼈아픈 지적이다. ‘개발동맹’의 편에서 토지불로소득을 함께 나눠먹을 것인지 아니면 그냥 바보처럼 손해를 보거나 당하면서 살 것인지. 지금 우리사회는 모든 국민들에게 어느 편에 설 것인지 선택하라고 강요한다.

  토지불로소득은 모든 사람들의 영혼을 타락시킨다. 성경 잠언에는 “가난하게도 부유하게도 마십시오. 먹고 살 만큼만 주십시오. 배부른 김에 ‘하느님이 다 뭐냐?’ 하며 배은망덕하지 않게, 너무 가난한 탓에 도둑질하여 하느님의 이름에 욕을 돌리지 않게 해주십시오.”라는 말씀이 있다. 토지불로소득으로 인한 빈부의 양극화로 인해 부자들은 더욱더 탐욕을 부리면서 타락하고, 가난한 사람들은 절망의 벼랑 끝에서 위험한 사람들이 되거나 죄를 범하게 된다. 왜냐하면 이들은 더 이상 밀려날 곳도 더 이상 잃을 것도 없는 가난한 사람들이기 때문이다.

  토지불로소득을 둘러싼 불의한 사회제도로 인해 생기는 궁핍과 비참, 무지와 야만을 이제 더 이상 참지 말고 우리 모두가 힘을 합쳐 끝내도록 하자. 그리고 이번 용산 참사와 같은 비극이 다시는 일어나지 않도록 근본적인 해결을 위해 함께 노력하자. 또한 지금 상태에서 빈부의 양극화가 더 이상 악화된다면 기득권들도 결코 안전하지 못할 것이라는 점을 깨닫고 더불어서 함께 사는 세상을 위해 서로 조금씩만 양보하자. 그래야 이 나라가 살 수 있고 우리 모두가 함께 살 수 있다.